Деятельность территориальных органов координирует полно­мочный представитель Президента РФ в федеральном округе. Это исключает необходимость частого обращения в Москву при реше­нии региональных вопросов.

Глава 3. Формирование и реализация государственной политики

Политика - это искусство управления го­сударством, ведения государственных дел, целенаправленные, заранее обоснованные действия органов власти.

Политика всегда отражает определенные интересы, обусловлива­ется состоянием общества и является эффективной, если соответст­вует потребностям развития, находит консенсус, обеспечивающий стабильность. В то же время политика влияетна все сферы жизни, в том числе на экономику, выражая ее вконцентрированном виде. Если государственная политика выража­ет интересы не всего народа, а только отдельных его слоев, то ее ос­новной целью становится удержание власти. В этом случае политика первенствует над экономикой в интересах сохранения власти.

Основным вопросом при реа­лизации государственной политики является выбор приоритетов. Выбор служит точкой фикса­ции политики. Он обязателен для органа управления. Промедление с выбором означает стояние на месте, отставание в политике.

Кроме государственной власти в политическую систему общест­ва входят профсоюзы, партии, церковь и другие организации, пре­следующие свои цели, стремящиеся к расширению влияния на мас­сы, обладающие относительной автономией и ответственные перед обществом. Каждая социальная группа имеет свои интересы, кото­рые не обязательно совпадают в главном с интересами общества, это осложняет проведение государством политики.

Политика должна соответствовать времени, ожиданиям населе­ния и учитывать при этом социальную дифференциацию общества. Опасно играть на доверии народа, проводить двойственную поли­тику. Она быстро вызовет недовольство, которое проявится в от­страненности людей от политических институтов, нигилизме в случае навязывания умозрительных схем, падении доверия к политиче­ским лидерам и политике вообще.

В мировой практике главной структурой, устанавливающей об­щественные ценности, выражающей политическую волю государст­ва, признается представительная (законодательная) власть. Она мо­жет изменять статус исполнительных органов, без ее ведома не мо­гут расходоваться бюджетные средства. Часть своих полномочий законодатели делегируют исполнительной власти, например приня­тие на основе вступивших в силу законов конкретных правил и распоряжений. Однако законодательные инициативы обычно по­ступают от исполнительной власти.

В парламентских республиках правительства выступают актив­ными проводниками государственной политики, а в президентских они нередко становятся техническими кабинетами с символической ролью в решении политических вопросов. Большую ответствен­ность за государственную политику несет партийное правительство, т.е. формируемое победившими на выборах партиями.

У власти может оказаться одна партия, ею может стать прези­дентская партия. Монополия одной партии, по мнению некоторых политиков, не несет никакой опасности. В западных демократиях формирование однопартий­ных правительств не является редкостью.

Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже

Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Вступление

Государство, возникнув на определенном этапе развития человеческого общества вследствие экономических, социальных, нравственных, психологических и других закономерностей, становится его основной управляющей системой. Для выполнения своих функций оно создает систему государственных органов, посредством которой осуществляется управление обществом и защита его основных интересов.

В различные эпохи развития цивилизованного общества механизм государства имел неодинаковую структуру и функции. Вследствие изменений, происходящих в общественной жизни, изменялось государство, его цели, задачи и функции, возникали новые и отмирали устаревшие структуры государственного аппарата. Однако во все исторические эпохи государственный аппарат выступает основным организующим началом политической системы общества.

Актуальность курсовой работы связана в первую очередь с тем, что кардинальные изменения, происходящие во внутренней и внешней сферах общественной жизни нашей страны внесли существенные изменения не только в процесс функционирования государства, но и в структуру, содержание и характер деятельности всех государственных органов.

Основной целью данной курсовой работы является рассмотрение понятия механизма государства, организации и деятельности государственного аппарата, характеристика основополагающих принципов теории разделения властей и построения правового государства.

1. Понятие и структура механизма (аппарата) государства

Под механизмом государства понимают структуру государственной власти. Сам термин «государственная власть» - абстракция, не существующая в реальности. В жизни же государственная власть проявляет себя через деятельность государственных органов и государственных служащих. Государственные органы и государственные служащие выполняют государственные функции и составляют «аппарат» государства, «машину» государственной власти.

Механизм государства, охватывающий все государственные органы, непосредственно олицетворяет государство, представляет собой его реальное материализованное воплощение. Без государственного механизма нет и быть не может государства.

Механизм государства - это система специальных органов и учреждений, посредством которых осуществляется государственное управление обществом и защита его основных интересов. Хропанюк В.Н. Теория государства и права - М, 2000 - с.134.

Механизм современного государства отличается высокой степенью сложности, многообразием составляющих его частей, блоков, подсистем. Под структурой механизма государства понимают его внутреннее строение, порядок расположения его звеньев-элементов, их соподчиненность, соотношение и взаимосвязь.

Структура механизма государства включает в себя:

1) государственные органы, которые находятся в тесной взаимосвязи и соподчиненности при осуществлении своих непосредственных властных функций.

Особенностью государственных органов является то, что они обладают государственно-властными полномочиями, т.е. такими средствами, ресурсами и возможностями которые связаны с силой государства, с принятием общеобязательных управленческих решений (парламент, президент правительство, министерства, ведомства, государственные комитеты, губернаторы, администрации краев и областей и т.п.);

2) государственные организации - это такие подразделения механизма государства (его «материальные придатки»), которые призваны осуществлять охранительную деятельность данного государства (вооруженные силы, службы безопасности, милиция, налоговая полиция и т.п.);

3) государственные учреждения - это такие подразделения механизма государства, которые властными полномочиями (за исключением их администраций) не обладают, а осуществляют непосредственную практическую деятельность по выполнению функций государства социальной, культурной, воспитательно-образовательной, научной сферах (библиотека, поликлиника, больница, телеграф, научно-исследовательский институт, ВУЗ, школа, театр и т.д.);

4) государственные предприятия - это такие подразделения механизма государства, которые тоже властными полномочиями (за исключением их администрации) не обладают, а осуществляют хозяйственно-экономическую деятельность, производят продукцию, либо обеспечивают производство, выполняют различные работы и оказывают многочисленные услуги для удовлетворения потребностей общества, извлечения прибыли (речь может идти о казенных заводах, фабриках и пр.);

5) государственных служащих (чиновников), специально занимающихся управлением. Государственные служащие различаются по своему правовому положению в механизме государства. В зависимости от полномочий они могут подразделяться на следующие виды:

а) лица, занимающие должности, связанные с непосредственным исполнением полномочий государственного органа (депутаты, президент, глава правительства, министры и др.);

б) лица, занимающие должности для непосредственного обеспечения полномочий вышеназванных служащих (помощники, консультанты, советники и др.);

в) лица, занимающие должности, учреждаемые государственными органами для исполнения и обеспечения полномочий этих органов (референты, специалисты, руководители структурных подразделений аппарата и др.);

г) лица, не обладающие распорядительными полномочиями (врачи в государственных лечебных заведениях, преподаватели вузов, иные служащие, которые получают заработную плату за счет государственного бюджета);

6) организационные и финансовые средства, а также принудительную силу, необходимые для обеспечения деятельности государственного аппарата.

Механизм государства и его структура не остаются неизменными. Они постоянно изменяются, совершенствуются. На них оказывают влияние как внутренние (культурно-исторические, уровень экономического развития и пр.), так и внешние (международная обстановка, характер взаимоотношений государства с другими государствами и т.п.) факторы. Если государство имеет большую территорию, то и система управления им будет соответствующей, включающей общую структуру механизма государства (общефедеральные органы государственной власти и управления и органы государственной власти и управления субъектов федераций); в условиях войны возрастает роль армии, спецслужб, военных предприятий и т.п.; в условиях высокого уровня преступности, коррупции и других негативных «болезненных» явлений в общественном организме особое значение приобретают правоохранительные органы, специально предназначенные для «хирургического» вмешательства и нейтрализации этих «болезней»; в условиях духовного кризиса на первое место должны выдвигаться научные, воспитательно-образовательные подразделения, учреждения культуры и т.д.

Наиболее общие характерные признаки государственного механизма (аппарата) выражаются в следующем:

1. механизм государства состоит из людей, специально занимающихся управлением (законотворчеством, исполнением законов, их охраной от нарушений);

2. представляет собой сложную систему органов и учреждений, находящихся в тесной взаимосвязи при осуществлении своих непосредственных властных функций;

3. функции всех звеньев государственного аппарата обеспечиваются организационными и финансовыми средствами, а в необходимых случаях и принудительным воздействием;

4. механизм государства, призван надежно гарантировать и охранять законные интересы и права своих граждан.

2. Общая характеристика государственных органов

Орган государства - это составная часть механизма государства, имеющая в соответствии с законом собственную структуру, строго определенные полномочия по управлению конкретной сферой общественной жизни и органически взаимодействующая с другими частями государственного механизма, образующими единое целое.

Органы государственной власти занимают центральное место в структуре государственного аппарата и обладают суммой определенных признаков, порождаемых природой и функциями государства. Для органов государственной власти характерны следующие признаки, которые позволяют отличать их от других органов:

1. все органы государства образуются в законодательном порядке, который определяет их компетенцию;

2. наделены властными полномочиями, т.е. его решения носят обязательный для всех характер и при необходимости подкрепляются принудительной силой;

3. действуют от имени государства.

Как правило, государственный орган создается под определенные функции и при наличии правовых оснований для образования конкретного органа. Кроме того, органы государства должны располагать соответствующими материально-техническими и финансовыми средствами для выполнения возложенных на них функций - экономических, технических, информационных, идеологических, организационных и т.д.

На систему государственных органов значительное влияние оказывают форма правления и государственное устройство.

Каждый из органов имеет определенные задачи и цели, на достижение которых направлена их деятельность.

Органы государства тесно взаимодействуют между собой в целях обеспечения нормального функционирования общества, внешней безопасности и территориальной целостности государства.

Государственные органы классифицируются по порядку их создания и характеру выполняемых ими задач. По указанным выше признакам можно выделить три основные группы:

1. представительные органы;

2. исполнительные органы;

3. судебные органы.

2.1 Органы представительной власти

В ходе исторической борьбы против тирании феодальных монархов выкристаллизовалась идея парламентаризма - главенство представительного выборного органа (парламента), реализующего соединение суверенитета народа с государственной властью, что придает всей системе правления демократический характер. Идеи народного представительства, выдвинутые Дж. Локком, Ш. Монтескье, Ж.-Ж. Руссо и др. выдающимися мыслителями в разных странах в зависимости от конкретных условий воплощались в различных конституционно-правовых формах. Но независимо от формы правления органу народного представительства отводилась, в качестве основной функции, законотворческая деятельность, законодательная власть.

К представительным государственным органам относятся законодательные учреждения и местные органы власти и самоуправления. Эти органы формируются путем избрания их населением страны, действуют от его имени и ответственны перед ним.

Законодательный орган занимает главное место в государственном механизме на основании принципа разделения властей, где законодательная власть является наиболее важной. Она устанавливает основные направления внешней и внутренней политики страны, общеобязательные требования, которые исполнительная власть должна проводить в жизнь и которые служат законодательной основой для деятельности судебной власти.

В России, законодательную власть образует парламент - Федеральное Собрание. Федеральное Собрание, выражая федеративное устройство нашего государства, состоит из двух палат: Совета Федерации - верхней палаты и Государственной Думы - нижней палаты. В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации. Государственная Дума состоит из 450 депутатов, избираемых на 4 года. Депутатом Государственной Думы может быть избран гражданин России, достигший 21 года и имеющий право участвовать в выборах. Все члены Федерального Собрания обладают неприкосновенностью в течение всего срока их полномочий: они не могут быть задержаны, арестованы, подвергнуты обыску (кроме случаев задержания на месте преступления), а также подвергнуты личному досмотру, если это не предусмотрено федеральным законом. Вопрос о лишении неприкосновенности решается по представлению Генерального прокурора РФ соответствующей палатой Федерального Собрания (ст.98 Конституции РФ).

Совет Федерации и Государственная Дума заседают раздельно. Каждая палата принимает свой регламент, предусматривающий порядок (процедуру) работы палаты.

Полномочия Совета Федерации закреплены в ст.102 Конституции РФ: утверждение изменений границ между субъектами РФ; утверждение указов Президента РФ о введении военного положения и чрезвычайного положения; решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории РФ; назначении выборов Президента РФ и отрешение его от должности; назначение на должность судей Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного судов РФ, назначение и освобождение от должности генерального прокурора РФ, заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов. По этим вопросам Совет Федерации принимает постановления большинством голосов.

Полномочия Государственной Думы (ст. 103 Конституции РФ) составляют следующие вопросы: утверждение кандидатуры Председателя Правительства РФ, предлагаемой Президентом РФ; решение вопроса о доверии Правительству РФ; назначение и освобождение от должности Председателя Центрального банка РФ, Председателя Счетной палаты и половины ее аудиторов; Уполномоченного по правам человека; объявление амнистии; выдвижение обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности. По этим вопросам Государственная Дума принимает постановления большинством голосов.

При всей важности этих полномочий Федерального Собрания наиглавнейшим является законотворчество. Федеральные законы, по действующей Конституции, принимаются государственной Думой, одобряются Советом Федерации, подписываются и обнародуются Президентом РФ.

2.2 Органы исполнительной власти

Исполнительно-распорядительные органы - это органы государственного управления, ведущие повседневную оперативную работу по государственному управлению общественными процессами в интересах общества или его части.

Органы государственного управления предназначены, в первую очередь, для исполнения законов, издаваемых органами законодательной власти. Во исполнение законов ей предоставлено право активных действий, а также право принятия подзаконных нормативных актов. Это наиболее разветвленные и многообразные органы.

Главой органов государственного управления может быть монарх, президент или глава правительства - премьер-министр, в зависимости от формы правления.

Пост главы государства существует при всех формах правления. В монархических государствах - это наследственный монарх, в республиках - президент. Глава обеспечивает конституционный порядок, устойчивость и преемственность власти, а также высшее представительство в международных отношениях. Он воспринимается как своеобразный символ государства и официальный представитель народа.

Исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство РФ. Правительство РФ состоит из Председателя Правительства, его заместителей и федеральных министров. Председатель Правительства предлагает Президенту РФ на утверждение структуру федеральных органов исполнительной власти и кандидатуры на должности своих заместителей и федеральных министров.

Полномочия Правительства, предусмотренные ст. 114 Конституции РФ, включают в себя: разработку и представление Государственной Думе федерального бюджета и обеспечение его исполнения, представления отчета об его исполнении; обеспечение проведения единой финансовой, кредитной и денежной политики; обеспечение проведения единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения и экологии; управление государственной собственностью; осуществление мер по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики РФ; осуществление мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охраны собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью; а также осуществление других полномочий, возложенных на него Конституцией РФ, федеральными законами, указами Президента РФ.

Осуществляя вышеизложенные полномочия, правительство принимает оперативные решения по управлению страной. Эти решения оформляются постановлениями или распоряжениями. Полномочия правительства реализуются деятельностью министерств. Конкретное министерство управляет определенной сферой общества и создает для этого разветвленную структуру. Например, Министерство внутренних дел РФ охватывает всю территорию страны. Строит свою структуру в соответствии с федеративным и административно-территориальным устройством: в районах - районные отделения внутренних дел, в городах - городские, в областях - областные управления, в республиках - республиканские министерства, в Москве - само министерство, его главное управление, службы и другие подразделения.

К какой из ветвей власти следует отнести власть Президента Российской Федерации? С одной стороны, Президент является главой государства; он назначает выборы и имеет право распустить Государственную Думу; с другой стороны, он формирует Правительство. Очевидно, что Президент РФ не является законодателем, но одновременно он не является главой исполнительной власти, так как таковым выступает Председатель Правительства. Ст.10 Конституции РФ провозглашает, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Однако в ст.11 Конституции РФ говорится, что государственную власть Российской Федерации осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет
Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды РФ. Таким образом, президент при смешанной форме правления занимает особое (промежуточное) место в механизме государства и не «вписывается» в классическую теорию разделения властей, о которой речь пойдет чуть позже.

В соответствие со ст. 80 Конституции РФ Президент Российской Федерации является главой государства (ч.1), гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина, суверенитета страны (ч.2). Президент определяет основные направления внутренней и внешней политики России, представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях (ч.3 и 4 ст. 30 Конституции РФ).

Президентом Российской Федерации может быть избран гражданин России не моложе 35 лет, постоянно проживающий в России не менее 10 лет (ч.2 ст.81 Конституции РФ). Будучи главой страны, Президент РФ назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства РФ, назначает других членов Правительства и принимает их отставку, представляет Государственной Думе кандидатуры Председателя Центрального банка РФ, судей Конституционного суда, Верховного суда, Высшего Арбитражного суда, Генерального прокурора РФ; формирует и возглавляет Совет Безопасности РФ; формирует военную доктрину РФ, назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил РФ (ст. 83 Конституции РФ); является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами РФ и в случае агрессии или непосредственной угрозы агрессии вводит военное положение на территории РФ или в отдельных местностях (ст. 87 Конституции РФ). Президент РФ в соответствии со ст.84 Конституции РФ назначает выборы Государственной Думы, распускает ее в случаях и порядке, установленных Конституцией, назначает референдум, вносит законопроекты в Государственную Думу, подписывает и обнародует федеральные законы. Таковы важнейшие права и обязанности Президента РФ.

В Российской Федерации органы исполнительной власти в своей основной деятельности не подотчетны и неподконтрольны органам законодательной власти, хотя и действуют в тесном сотрудничестве с последними.

2.3 Органы судебной власти

Важное место в структуре государственного аппарата занимает система судебных органов, основной социальной функцией которых является осуществление правосудия, разрешение возникших в обществе споров и наказание лиц, совершивших противоправные поступки.

Система судебных органов выступает в качестве носителя судебной власти. Это положение закрепляется в конституциях и обычных законах ряда современных государств.

Правосудие отличается от других видов государственной деятельности тем, что на эту деятельность возложена задача решения возникающих в обществе споров о праве, включая правовую оценку поведения лиц, обвиняемых в уголовно наказуемых деяниях. Именно эта роль своеобразного эксперта по вопросам права, наделенного правомочиями выносить окончательные суждения, обязывающие граждан, организации, учреждения и органы государства, придает правосудию особый общественный авторитет. Поэтому такая важная деятельность возлагается на специально сформированные органы и обставляется строгими правилами - процессуальными формами. Процессуальные формы позволяют выносить объективные, справедливые решения по правовым спорам, имеющие общественное значение.

Можно выделить ряд основополагающих принципов правосудия. Так, во Всеобщей декларации прав человека 1948 г. провозглашается: равенство всех перед законом; право на судебную защиту; неприкосновенность личности в отношениях с правоохранительными органами; право на беспристрастный и гласный суд; презумпция невиновности и принцип, согласно которому закон не имеет обратной силы. Эти принципы были дополнены Итоговым документом Венской встречи 1989 г. Подписавшие этот документ государства обязались принять такие средства правовой защиты прав и основных свобод человека, как право апеллировать к любым, в том числе судебным, государственным органам; право на справедливое и публичное разбирательство в независимом и беспристрастном суде с участием адвоката.

Эти и некоторые другие принципы правосудия закреплены в Конституции РФ: правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом; судьи независимы и подчиняются только Конституции РФ и федеральному закону; судьи несменяемы и неприкосновенны; разбирательство дел во всех судах открытое, судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон.

Судебная власть в Российской Федерации осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства, это отражено в п.2, ст.118 Конституции РФ.

Судебную власть в Российской Федерации осуществляют суды общей юрисдикции от федеральных судов в районах (городах) до Верховного суда РФ, Конституционный суд РФ и арбитражные суды.

Суды общей юрисдикции отправляют гражданское, административное и уголовное судопроизводство, т.е. разрешают гражданские, административные и уголовные дела и выносят по ним решения.

Верховный Суд является высшим судебным органом по гражданским, уголовным, административным и иным делам (ст.126 Конституции РФ), подсудным судам общей юрисдикции; он осуществляет судебный надзор за их деятельностью и дает разъяснения по вопросам судебной практики.

Конституционный Суд призван осуществлять контроль за всеми государственными органами в РФ, давать заключения о соответствии издаваемых нормативных актов и заключаемых международных договоров Конституции РФ. Конституционный Суд решает также споры между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (ст.125 Конституции РФ). Кроме перечисленных выше полномочий Конституционный Суд проверяет конституционность закона, примененного в конкретном деле, дает толкование Конституции РФ, а также дает заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента РФ в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления. Конституционный суд состоит из 19 судей, предлагаемых Президентом РФ и назначаемых на должности Советом Федерации.

Арбитражные суды РФ, сформированные в соответствии с федеральным устройством России, возглавляются Высшим Арбитражным судом РФ. Арбитражные суды разрешают экономические споры между предприятиями, учреждениями и организациями, являющимися юридическими лицами, а также гражданами-предпринимателями (которые могут не являться юридическими лицами).

В связи с принятием России в Совет Европы, теперь юрисдикция Европейского Суда распространяется и на территорию России. Это высший судебный орган для России и ее граждан.

Правоохранительные органы в современном государстве образуют самостоятельную ветвь власти. Правоохранительная деятельность состоит в надзоре за соблюдением законов, в выявлении, пресечении и предупреждении правонарушений, раскрытии и расследовании совершенных правонарушений, разрешении некоторых правонарушений по существу, а также исполнении некоторых судебных решений (например, исполнении приговора суда о назначении наказания виде лишения свободы). Основное назначение правоохранительной деятельности состоит в обеспечении правосудия и тем самым - в обеспечении законности.

Кроме того, значительную роль в государственном механизме ряда стран играет система органов прокуратуры. Прокуратура, призвана осуществлять надзор за точным и единообразным исполнением законов органами государственного управления, предприятиями, учреждениями, общественными организациями, должностными лицами и гражданами. Органы прокуратуры осуществляют надзор за соблюдением законности в работе органов дознания и предварительного следствия, при рассмотрении дел в судах, при исполнении наказаний и других мер принудительного характера. Одновременно прокуратура (следователи прокуратуры) расследует некоторые категории уголовных дел (например, умышленные убийства, изнасилования, некоторые должностные преступления). Прокурор участвует в рассмотрении дел судами и в случаях, предусмотренных процессуальным законодательством, поддерживает государственное обвинение в суде. В случае установления факта нарушения закона прокурор вправе: освободить своим постановлением незаконно подвергнутых административному задержанию лиц, опротестовать противоречащие закону акты, возбудить уголовное дело или производство об административном правонарушении, внести представление об устранении нарушений закона.

В России сформировалась единая централизованная система органов прокуратуры с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. Прокуроры субъектов федерации назначаются Генеральным прокурором РФ по согласованию с ее субъектами, иные прокуроры назначаются им самостоятельно. Полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры определяются законом РФ «О Прокуратуре Российской Федерации».

Определенное место в системе государственных органов занимает нотариальная деятельность, которая придает законную форму различным фактическим обстоятельствам и тем самым содействует утверждению правового порядка в общественной жизни.

Важнейшую роль в правоохранительной деятельности играют органы внутренних дел. К основным задачам относятся: охрана правопорядка, предупреждение и пресечение преступлений, их раскрытие и расследование; исполнение приговоров суда; обеспечение пожарной безопасности; обеспечение безопасности дорожного движения. Важнейшим структурным подразделением органов внутренних дел является милиция. Основными задачами являются: обеспечение личной безопасности граждан; предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений; раскрытие преступлений; охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности; оказание помощи в пределах, установленных законодательством, органам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям и общественным объединениям в осуществлении их законных прав и интересов.

орган власть правовой

3. Принцип разделения властей

Главная проблема эффективности функционирования механизма государства состоит в оптимальном распределении компетенции различных государственных органов. Обеспечить такую оптимизацию позволяет реализация теории разделения властей. О первом разделении властей можно говорить применительно к государственному устройству Древнего Рима. Одна часть власти находилась в руках консулов, другая часть - в руках сената, третья часть в руках народных трибунов, выразителей интересов племени. Таким образом, сосуществовали монархическая, аристократическая и демократическая власти. Такая смешанная форма государственной власти, по мнению Цицерона, обеспечивала величие и устойчивость Рима. Однако такое разделение властей имеет мало общего с современностью.

В XIII-XIV в.в. в Европе возникают первые сословно-представительские учреждения (1265 г. - английский парламент, 1302 г. - французские генеральные штабы), выступающие некоторым противовесом королевской власти. Однако лишь в XVII в. они начинают играть существенную политическую роль, которая закрепляется, например, в английском Билле о правах 1689 г., где было зафиксировано, что законы и налоги - исключительная компетенция парламента. Такая практика получила теоретическое обоснование в теории разделения властей, например, Д. Локка, Ш. Монтескье. Эта теория наиболее последовательно была реализована в устройстве высших государственных органов США.

Сегодня разделение властей имеет два значения: инструментальное (наиболее рациональное разделение функций государственной власти) и политическое (сдержки и противовесы между ветвями власти, что не позволяет какой-либо из них узурпировать всю полноту власти). Одновременно сегодня о разделении властей можно говорить как по «горизонтали» (например, между высшими органами власти), так и по «вертикали» (между высшими и нижестоящими государственными органами, т.е. разделение властей с учетом территориального устройства государства).

Классическая теория разделения властей исходит из того, что в современном цивилизованном государстве власть должна быть разделена между тремя ветвями власти - законодательной, исполнительной и судебной. Их относительная самостоятельность состоит в разграничении компетенции: другая ветвь власти не может вмешиваться в компетенцию «соседа». Так, никто, кроме судов, не может отправлять правосудие. На судебную власть возложено также разрешение политических споров между ветвями власти, между субъектами федерации. Сложнее обстоит дело с разделением компетенции законодательной и исполнительной ветвей власти. В принципе законодательная власть издает законы, а исполнительная их выполняет. Однако законами невозможно охватить все сферы общества. Поэтому часто возникают ситуации из сферы жизни, не урегулированные законом, но требующие государственного регулирования. Такие потребности привели к тому, что исполнительная власть стала управленческой властью, для чего эта ветвь власти была наделена правом издавать нормативные юридические акты, которые порой имеют такое же важное значение, что и законы. Поэтому грань между этими ветвями власти весьма подвижна, условна.

В современных государствах существует два способа разграничения компетенции законодательной и исполнительной властей. Первый способ, применяемый в США, Англии и некоторых других странах, состоит в издании законодателем закона (статуса) о предоставлении права конкретному органу по конкретному кругу вопросов издавать обязательные к исполнению постановления, то есть исполнительному органу делегируются законодательные полномочия. Другой способ характерен для континентальной Европы и состоит в закреплении компетенции (например, в конституции) законодательной и исполнительной властей, при этом вмешиваться в компетенцию друг друга они не имеют права.

Практика постоянно вносит коррективы в теоретические конструкции, требует их уточнения и даже пересмотра. Так, реалии конца XIX в. побудили крупнейшего теоретика государства и права XIX в. Б.Н.Чичерина разделить верховную власть на четыре отрасли: власть учредительную, т.е. право устанавливать основной закон государства, определять устройство верховной власти коренные права граждан; власть законодательную, т.е. установление общих обязательных юридических норм; исполнительную, или правительственную, власть, приводящую законы в исполнение, управляющую государством на основе закона; и власть судебную, т.е. разрешение тяжб и наложение наказаний. Чичерин Б.Н. Курс государственной науки. Ч.1 Общие государственные права - М, 1894 - с.76.

Сегодня в России объективно существуют не три ветви власти, а пять: президентская власть, законодательная, исполнительная, судебная и правоохранительная.

4. Понятие функций государства

Деятельность государства многогранна, она охватывает самые различные стороны общественной жизни. Основные направления деятельности государства называются функциями государства.

В функциях государства выражается его сущность, та роль, которая отводится государству в решении вопросов общественного развития и блага народонаселения.

Функции государства устанавливаются в зависимости от основных задач, стоящих перед государством на том или ином этапе его развития, и представляет собой средство реализации этих задач. Содержание задач государства определяется различными внутренними и внешними факторами, на которые подразделяются все основные направления деятельности государства.

По продолжительности действия функции государства подразделяются на постоянные и временные. Постоянные функции государство осуществляет на всех этапах своего развития, тогда как временные функции имеют место только при решении определенной задачи, как правило, имеющей чрезвычайный характер (ликвидация стихийного бедствия, масштабных катастроф, антиконституционных выступлений).

4.1 Внутренние функции государства

Внутренние функции государства подразделяются на экономическую, социальную, финансового контроля, охраны правопорядка и экологическую (природоохранительную).

Экономическая функция выражается в выработке и координации государством стратегических направлений развития экономики страны в наиболее оптимальном режиме. В правовом государстве, функционирующем в условиях рыночных товарных отношений, государственное регулирование экономики осуществляется в основном экономическими, а не административными методами.

Социальная функция государства призвана обеспечить социальную защищенность личности, нормальные условия жизни для всех членов общества вне зависимости от их непосредственного участия в производстве благ.

Функция финансового контроля выражается в выявлении и учете государством доходов производителей. По закону часть этих доходов в виде налогов направляется в государственный бюджет для удовлетворения социальных и других общегосударственных нужд. Государство осуществляет контроль за правильностью расходования налогов.

Функция охраны правопорядка - это деятельность государства, направленная на обеспечение точного и полного осуществления его законодательных предписаний всеми участниками общественных отношений.

Экологическая функция - жизненно важная деятельность любого современного государства, мирового сообщества в целом. В современных государствах разработано обширное природоохранительное законодательство, которое регулирует деятельность людей и различных организаций в области использования природной среды (приняты законы об охране животного мира, атмосферного воздуха, природных ресурсов, вод, земли, лесов).

4.2 Внешние функции государства

Они призваны решать следующие внешние задачи государства: установление и поддержание нормальных отношений с другими государствами, и обеспечение обороны страны от возможной внешней агрессии. Различаются две основные внешние функции государства: взаимовыгодное сотрудничество со всеми другими государствами мирового сообщества и оборона страны от нападения извне.

Общую координацию международного сотрудничества в экономической, политической, культурной, научно-технической областях, а также в области охраны окружающей среды осуществляет Организация Объединенных Наций и ее специализированные учреждения (Экономический и Социальный Совет ООН, Совет Безопасности, ЮНЕСКО, МАГАТЭ и др.)

Функция государства по обороне страны от внешнего нападения осуществляется экономическими, политическими, дипломатическими и военными средствами. Оборонная деятельность государства базируется на его военной доктрине и складывается из пяти основных направлений:

1. укрепление оборонной мощи страны;

2. повседневное совершенствование вооруженных сил;

3. охрана государственных границ;

4. организация гражданской обороны;

5. военное обучение запаса вооруженных сил.

Тесным взаимодействием оборонной деятельности государства с его внутренними функциями, с одной стороны, успешно решаются задачи укрепления обороноспособности страны, а с другой - обеспечиваются благоприятные условия для мирного созидательного труда во всех сферах внутренней жизни страны.

Заключение

Итак, из всего вышесказанного видно, что функции государства тесно взаимосвязаны со всей системой государственных органов. Их деятельность направлена на гармоничное экономическое, социальное и духовное развитие общества, при непременном взаимодействии и сотрудничестве с другими государствами.

Государство всегда должно выступать как верховный хранитель и защитник законных интересов личности. Его основной целью должны быть блага человека, его нравственное, материальное и физическое благополучие, максимальная социальная и правовая защищенность каждого.

Однако я думаю, что, учитывая исторический опыт, можно говорить о том, что государство - это, прежде всего, аппарат подавления, т. к. в реальности идеальная цель трудновыполнима, потому, что даже в самом "демократичном государстве" всегда образуется определенная группа людей (из управления государством) преследующая свои собственные интересы и потому неспособная обеспечить интересы каждого члена общества. И эта тенденция характерна не только для какого-то отдельного государства, но и для всего мирового сообщества.

Человеческое общество на протяжении всей истории своего развития пережило множество различных форм правления. Один государственный строй сменял другой.

Человечество совершенствовало государственный механизм, стремилось развить и воплотить в жизнь идею правового государства. Безусловно, нельзя отрицать заслуг выдающихся мыслителей античности, феодального и буржуазного периодов, видных правоведов и философов XX века. Благодаря их усилиям, любви к справедливости и правосудию, человечество достигло многого на пути построения правовой государственной системы.

Но, несмотря на это, государственное устройство в целом все же еще далеко от совершенства. В своем стремлении к идеальной цели государство сталкивается с множеством проблем мешающих его прогрессивному развитию (коррупция, терроризм, вспышки эпидемий и др.).

Например, терроризм: в конце 1980-х годов число терактов, казалось, шло на убыль.

Однако теперь появились террористы "новой волны". В их арсенале такие средства и методы, из-за которых его сложно предотвратить и труднее с ним бороться.

Разрушительное влияние терроризма очевидно: он способен остановить или замедлить процесс урегулирования конфликтов в различных точках планеты; наносит удар по экономике различных стран (например, в одних только Соединенных Штатах на антитеррористические мероприятия в 2000 году было выделено свыше десяти миллиардов долларов).

Он заставляет все страны мира тратить внушительную часть налоговых платежей на обеспечение безопасности видных общественных деятелей и других граждан, а также на защиту важных объектов.

Многочисленные реформы в области здравоохранения, законодательства, сельского хозяйства, систем образования, социального обеспечения и других областях общественной жизни, хотя и принесли некоторые улучшения, все же не смогли до конца решить те проблемы, ради которых они проводились.

Учитывая это, не думаю, что какое-либо государство, даже самое демократичное на сегодняшний день, сможет когда-либо достичь тех целей, ради которой оно создает государственный механизм, как средство реализации своих функций.

Все эти неудачные поиски приводят к выводу, что одного только государства как политической формы общества, как его не совершенствуй, недостаточно для обеспечения свободы граждан.

Поэтому в ходе естественно-исторического развития одновременно с государством появился другой социальный институт - право.

Закончить хочется бессмертными словами из "Законов" Платона:

«…я вижу близкую гибель того государства, где закон не имеет силы и находится под чьей-либо властью. Там же, где закон - владыка над правителями, а они - его рабы, я усматриваю спасение государства и все блага, какие только могут даровать государствам боги…»

Список литературы

1. Конституция Российской Федерации: Официальный текст с поправками. Историко-правовой комментарий / Б.А.Страшун. - 3-е изд.,перераб. - М.: Норма, 2010. - 144 с.

2. Алексеев, С.С. Государство и право: учебник С.С.Алексеев - М., 1997 - 300

3. Лазарев, В.В. Общая теория государства и права: учебник / В.В.Лазарев - М., 1994. - 408 с.

4. Сапельников, А.Б. Теория государства и права: учебник А.Б. Сапельников, И.Л. Честнов - СПб., 2006. - 277 с.

5. Спиридонов, Л.И. Теория государства и права: учебник Л.И. Спиридонов - М.: Проспект, 1997. - 304 с.

6. Хропанюк, В.Н. Теория государства и права: учебник В.Н. Хропанюк - М.: Интерстиль, 2003. - 310 с.

Размещено на Allbest.ru

Подобные документы

Механизм государства, организация и деятельность государственного аппарата. Органы государства, как элемент механизма государства. Принципы теории разделения властей и построения правового государства. Система механизма государства Российской Федерации.

курсовая работа , добавлен 18.11.2010


Понятия государственного аппарата и механизма государства. Соотношение различных ветвей государственной власти в системе государственного аппарата. Характерные свойства механизма государства. Принципы организации и деятельности государственного аппарата.

курсовая работа , добавлен 12.02.2011


Структура механизма государства. Принципы организации и деятельности государственного аппарата. Основополагающие принципы теории разделения властей и построения правового государства. Характеристика государственного механизм Российской Федерации.

дипломная работа , добавлен 27.09.2011


Комплексное общетеоретическое изучение органов государственной власти как составной части механизма государства. Виды механизма государства, принципы его деятельности. Правовой статус и классификация государственных органов. Принцип разделения властей.

курсовая работа , добавлен 11.11.2014


Принципы организации и деятельности механизма государства. Описание компетенции и видов государственных органов: президента, органов законодательной, исполнительной, судебной власти, прокуратуры. Принцип разделения властей в государственном механизме.

курсовая работа , добавлен 07.12.2010


Предмет науки теории государства и права. Основные направления действия механизма государства. Характерные черты механизма государства. Принципы организации и деятельности государственного аппарата. Роль органов внутренних дел в механизме государства.

курсовая работа , добавлен 07.02.2010


Процедуры принятия государственных решений. Сущность государственного аппарата, проявляющаяся в принципах его организации и деятельности. Типы государственной службы. Орган государства как главный элемент его механизма. Принцип разделения властей.

курсовая работа , добавлен 14.11.2013


Принцип разделения властей и государственный аппарат. Понятие и признаки государственных органов, ключевые принципы их формирования. Структура власти демократического государства. Особенности организации государственного аппарата в Российской Федерации.

реферат , добавлен 02.04.2013


Изучение особенностей системы государственных органов в РФ. Характеристика правового статуса Президента, правительства и судебной власти. Анализ принципа разделения властей, народовластия, иерархичности и равного доступа граждан к государственной службе.

курсовая работа , добавлен 28.04.2011


Понятие, виды и особенности государственных органов как основного элемента механизма государства. Деятельность судебных органов как особой самостоятельной разновидности органов государственной власти. Проблемы реформирования судебных органов РФ.

Образуемые Правительством для обеспечения согласованности действий заинтересованных органов исполнительной власти при решении определенного круга задач (координационные органы), а также для предварительного рассмотрения вопросов и подготовки соответствующих предложений рекомендательного характера (совещательные органы).

Координационные органы именуются комиссиями, а совещательные - советами . В состав комиссий и советов в зависимости от возложенных на них задач по рассмотрению вопросов, находящихся в ведении Федерации или ее субъектов либо в их совместном ведении, включаются представители соответствующих органов исполнительной власти. Кроме того, в состав комиссий и советов могут включаться представители иных органов государственной власти, предпринимательских структур, общественных объединений, ученые, специалисты и общественные деятели. Сфера деятельности и полномочия комиссий и советов определяются решениями об их образовании или положениями о них. Решения указанных органов оформляются протоколами, а при необходимости реализуются в виде проектов постановлений и распоряжений Правительства, которые вносятся в установленном порядке в Правительство. Для оперативной и качественной подготовки материалов и проектов решений Правительства комиссии и советы правомочны создавать рабочие группы из числа специалистов в сответствующих областях.

Комиссия Правительства представляет собой его орган, созданный им для координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ в различных областях общественной и государственной жизни. В состав комиссии входят члены Правительства РФ, а также иные лица. Комиссию, как правило, возглавляет заместитель Председателя Правительства РФ. Свою деятельность комиссия осуществляет на общественных началах. Заседания комиссии проводятся по мере необходимости, но не реже одного раза в квартал. Решения принимаются простым большинством голосов, оформляются протоколами и являются обязательными для всех федеральных органов исполнительной власти субъектов РФ. Правовое положение комиссии, ее состав и порядок деятельности определяется Правительством. При федеральном Правительстве созданы и действуют следующие комиссии: по вопросам международной гуманитарной и технической помощи при Правительстве РФ; по борьбе с незаконными экспортно-импортными валютно-финансовыми операциями; по вопросам Всемирной торговой организации; по защитным мерам во внешней торговле и таможенно-тарифной политике; по контролю за предоставлением налоговых и таможенных льгот; по координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов РФ по реализации соглашений о разделе продукции; по оперативным вопросам; по совершенствованию налогового законодательства; по управлению фондом национально-культурного возрождения народов России; по экономической реформе и др.

Особое значение имеет деятельность учрежденной 9 июня 1997 г. Комиссии Правительства РФ по оперативным вопросам, играющей роль «малого правительства». На Комиссию возложено оперативное рассмотрение текущих и перспективных вопросов, связанных с обеспечением реализации экономической реформы, социальной политики и структурной перестройки экономики, создание условий для развития предпринимательства, а также предварительное рассмотрение вносимых в Правительство проектов законов и решений и др.

Деятельность территориальных органов координирует полномочный представитель Президента РФ в федеральном округе. Это исключает необходимость частого обращения в Москву при решении региональных вопросов.

При Президенте РФ образована комиссия по вопросам совершенствования государственного управления.

На комиссию возложены следующие функции:

• обеспечение взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ в процессе принятия законов и других нормативных актов субъектов РФ;
• выработка мер по обеспечению соответствия законов субъектов РФ Конституции и законам Российской Федерации;
• устранение возможных разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ, а также между представительными и исполнительными органами власти субъектов РФ;
• подготовка предложений по применению Президентом РФ согласительных процедур для разрешения таких разногласий.

В целях улучшения взаимодействия Правительства РФ с органами государственной власти субъектов РФ, повышения оперативности решений в заседаниях Правительства РФ по вопросам, затрагивающим интересы субъектов РФ, участвуют их руководители. На заседание Правительства РФ по итогам года приглашаются главы всех субъектов РФ.

Председатель Правительства РФ ежеквартально проводит рабочие совещания по актуальным вопросам с руководителями органов государственной власти субъектов РФ, еженедельно встречается с руководителями органов государственной власти субъектов РФ в соответствии с утверждаемым графиком.

Органы власти субъектов РФ обеспечивают соответствие своей деятельности и принимаемых нормативных правовых актов федеральному законодательству. Установлена их ответственность за нарушение Конституции РФ, федеральных законов, игнорирование решений судов, в результате которых были созданы препятствия работе федеральных органов власти, местного самоуправления, нарушены права и свободы человека, охраняемые законом интересы юридических лиц. В случае, если судом установлено, что законодательным органом субъекта РФ принят такой акт, а этот орган не принял мер по исполнению решения суда об отмене акта. Президент РФ выносит предупреждение законодательному органу. Если в течение трех месяцев после предупреждения меры не приняты, то Президент РФ вносит в Государственную Думу проект закона о роспуске законодательного органа. Государственная Дума обязана в течение двух месяцев рассмотреть указанный проект.

Аналогично Президент РФ вправе действовать при таких же нарушениях в отношении главы субъекта РФ. Президент РФ может отрешить его от должности, что влечет за собой отставку возглавляемого им исполнительного органа власти. По мотивированному представлению Генерального прокурора РФ Президент РФ также вправе временно отстранить главу субъекта РФ от исполнения полномочий в случае предъявления ему обвинения в совершении тяжкого преступления.

Совершенствуется также финансовый контроль за деятельностью региональных органов власти. Во всех субъектах РФ открылись федеральные казначейства и контролируются бюджетные потоки. Берется под контроль Банка России банковская сеть на местах.

4.Иные государственные органы в РФ.

Счетная палата Российской Федерации	Генеральная прокуратура Российской Федерации	Следственный комитет Российской Федерации	Центральная избирательная комиссия Российской Федерации
Центральный банк Российской Федерации (Банк России)	Пенсионный фонд Россиийской Федерации	Федеральный фонд обязательного медицинского страхования	Фонд социального страхования Российской Федерации

5.Конституционные принципы организации и деятельности государственных органов в Российской Федерации.

Единство системы государственной власти в Рос­сийской федерации обусловливает единство принципов организации и деятельности государственных органов. К их числу ᴏᴛʜᴏϲᴙтся:

Формирование государственных органов народом или по его поручению ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующими органами власти. Статья 3 Конституции РФ устанавливает, что носителем суверенитета и единственным источником власти в нашем государстве будет его многонацио­нальный народ, осуществляющий ϲʙᴏю власть наряду с другими организационно-правовыми формами и через органы государственной власти. При ϶ᴛᴏм конституци­онная норма определяет, что высшим непосредственным выражением власти народа будут референдум и ϲʙᴏ­бодные выборы. Именно путем выборов многонацио­нальный народ Российской Федерации формирует пред­ставительные органы государственной власти в центре и на местах, избирает Президента России и президентов тех республик в составе Российской Федерации, где их конституциями предусмотрена такая должность. Органы исполнительной и судебной власти образуются, в ϲʙᴏю очередь, вышеуказанными органами. Глава Правитель­ства Российской Федерации назначается Президентом России с согласия Государственной Думы, члены Прави­тельства назначаются решениями Президента России. Судьи Конституционного, Верховного и Высшего Арбит­ражного судов назначаются Советом Федерации по пред­ставлению Президента России. Главы администраций краев и областей назначаются всенародно избранным Президентом России, а мэры городов избираются насе­лением данных городов.

Самостоятельность органов законодательной, ис­полнительной и судебной власти как принцип организа­ции и деятельности государственных органов прямо устанавливается Конституцией РФ (ст. 10) и осущест­вляется на базе разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. Согласно указанному принципу, ни один государственный орган

не вправе выходить за пределы полномочий, устано­вленных для него Конституцией Российской Федерации и другими законами. Действуя в етих пределах, госу­дарственные органы имеют возможность взаимодейство­вать между собой, уравновешивать друг друга, контро­лировать работу органов иных ветвей власти, указывать на нарушение закона. Все ϶ᴛᴏ крайне важно для обеспече­ния демократического развития общества, функциони­рования механизма "сдержек и противовесов", предот­вращения чрезмерной концентрации, монополизации власти одним органом (должностным лицом).

Принцип территориальной организации властных структур вытекает из федеративного устройства России. На основании ст. 11 Конституции РФ государствен­ную власть на территории России в целом осуществляют федеральные органы: Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государст­венная Дума), Правительство Российской Федерации, а также суды Российской Федерации. Кстати, эта же норма Кон­ституции России устанавливает,что государственная власть в субъектах Российской Федерации осущест­вляется образуемыми ими государственными органами.

Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти в Российской Федерации также определяется федеративным устрой­ством нашего государства. На основании ст. 11 п.З Конституции РФ разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов осуществляется самой Конституцией России, Федеративным и иными договорами о разграни­чении предметов ведения и полномочий. Смысл такого разграничения, исходящий из единства системы госу­дарственной власти и признания равноправия и само­определения народов в Российской Федерации, состоит по сути в том, что по вопросам, имеющим общефедеральное зна­чение, решения должны приниматься федеральными органами государственной власти; вопросы, имеющие значение и для Федерации, и для ее субъектов, должны решаться совместными усилиями центра и мест и, нако­нец, сами субъекты по вопросам, имеющим исключи-

тельно местное значение, должны обладать всей полно­той государственной власти. Этот принцип реализован в положениях ст.71-73 Конституции РФ. При ϶ᴛᴏм важно обратить внимание на то, что Конституция Российской Федерации, а вслед за ней и текущее законодательство вкладывает разный смысл в понятия "предметы веде­ния" и "полномочия". Под предметом ведения пони­маются вопросы, кᴏᴛᴏᴩые вправе решать те или иные государственные органы (бюджет, налоги и сборы и т.п.). Стоит сказать - полномочия государственных органов - ϶ᴛᴏ уста­новленная законом мера участия ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующего го­сударственного органа (его права и обязанности) в реше­нии какого-либо вопроса. Вот к примеру, в рамках ре­шения вопроса о бюджете различные государственные органы имеют неодинаковые полномочия: общефеде­ральные органы составляют и утверждают федеральный бюджет, государственные органы субъектов Российской Федерации решают аналогичные задачи применительно к ϲʙᴏим территориям, а государственные органы горо­дов, городских и сельских районов вправе решать бюд­жетные вопросы исключительно местного значения.

Принцип законности в деятельности органов го­сударственной власти означает строгое и неуклонное соблюдение законов в практической работе каждого го­сударственного органа в целом и любого его должност­ного лица. Требование законности устанавливается в ст. 15 Конституции Российской Федерации, обязываю­щей все государственные органы и должностные лица соблюдать Конституцию и законы Российской Федера­ции.

Осуществление ϲʙᴏих полномочий в интересах реа­лизации прав и ϲʙᴏбод человека и гражданина - один из основополагающих принципов организации и деятель­ности органов Российского государства. Статья 18 Кон­ституции РФ устанавливает, что права и-ϲʙᴏбоды чело­века и гражданина определяют содержание деятельности законодательной и исполнительной власти и обеспечи­ваются правосудием. Это означает, что конечной целью работы каждого государственного органа, любого его должностного лица должно стать удовлетворение закон­ных интересов человека и гражданина.

Реализация принципа употребления в органах го­сударственной власти национальных языков наряду с русским предопределяется конституционной нормой (ст.26 п.2) о том, что каждый имеет право на пользова­ние родным языком, на ϲʙᴏбодный выбор языка обще­ния. Это положение гарантируется правом республик устанавливать ϲʙᴏй государственные языки, кᴏᴛᴏᴩые употребляются наряду с государственным языком Рос­сийской Федерации - русским - в органах государствен­ной власти и государственных учреждениях республик (ст.68 Конституции РФ). Отметим, что текущим законодательством (положениями о порядке рассмотрения обращений, за­явлений и жалоб граждан, \уголовно-процессуальным, административно-процессуальным и другими законами) установлено право граждан использовать родной язык также и в Отношениях с органами государственной влас­ти Российской Федерации."

480 руб. | 150 грн. | 7,5 долл. ", MOUSEOFF, FGCOLOR, "#FFFFCC",BGCOLOR, "#393939");" onMouseOut="return nd();"> Диссертация - 480 руб., доставка 10 минут , круглосуточно, без выходных и праздников

240 руб. | 75 грн. | 3,75 долл. ", MOUSEOFF, FGCOLOR, "#FFFFCC",BGCOLOR, "#393939");" onMouseOut="return nd();"> Автореферат - 240 руб., доставка 1-3 часа, с 10-19 (Московское время), кроме воскресенья

Шилин Глеб Вячеславович. Координация как функция в деятельности администрации субъекта Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.14: Томск, 2002 244 c. РГБ ОД, 61:03-12/753-2

Введение

Глава 1 Сущность координации и её правовое регулирование

1.1. Теоретические основы содержания координационной функции, форм и эффективности её реализации 16

1.2. Координация - функция государственного управления и функция органа государственного управления 51

1.3. Вопросы правового регулирования координационной функции 68

Глава 2 Реализация координационной функции в деятельности администрации субъекта Российской Федерации

2.1. Организационно-правовые формы реализации координационной функции 94

2.2. Непосредственные формы реализации координационной функции 118

2.3. Межрегиональная Ассоциация "Сибирское соглашение" и её роль в реализации координационной функции 139

2.4. Условия эффективности реализации координационной функции 152

2.5. Актуальные проблемы реализации координационной функции 171

Заключение 177

Список использованных нормативных правовых актов

и литературы 182

Приложение

Введение к работе

Актуальность темы диссертационного исследования. В последние годы происходят принципиальные изменения деятельности Российского государства во всех сферах государственного управления, продолжается движение к построению демократического федеративного правового государства. В связи с этим можно говорить о наличии острой необходимости непосредственного организующего государственного воздействия на общественные отношения в целях обеспечения исполнения требований нормативных правовых актов в экономической, социально-культурной, административно-политической сферах.

В соответствии со статьёй 10 Конституции России исполнительная власть является одной из самостоятельных ветвей единой государственной власти. Её назначение - организовать претворение в жизнь требований законов, контроль исполнения законов и подзаконных правовых актов. Потребность государственного присутствия во многих сферах общественной жизни предопределяет существование целостной системы органов исполнительной власти - специальных субъектов, наделённых определённой компетенцией и несущих всё бремя юридической ответственности за преобразовательные воздействия на общественную жизнь. В то же время, значительное количество субъектов исполнительной власти является объективной предпосылкой координации, согласования их деятельности. Координация осуществляется органами общей компетенции в масштабах Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также на межотраслевом и отраслевом уровнях министерствами и государственными комитетами, федеральными комиссиями, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Практическая координационная деятельность органов исполнительной власти нуждается в теоретическом обобщении, анализе с точки зрения содержания, форм и методов осуществления.

Актуальность исследования практики реализации функций управления, координационной функции, в деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации повышается в связи с закреплением в качест-

5 ве конституционных принципов определённой самостоятельности органов исполнительной власти, единства системы исполнительной власти, федерализма, установлением в Конституции России предметов ведения Российской Федерации, предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, предметов ведения субъектов Российской Федерации (ст. 10, ч.ч.І, 2 ст.77, Ч.Ч.2, 3 ст.11, ст.ст.71, 72, 73 Конституции России). Основное значение имеет подтверждённое принятым в развитие Конституции Российской Федерации федеральным законом право субъектов Российской Федерации самостоятельно устанавливать систему органов государственной власти. Реализация этого права должна соответствовать основам конституционного строя России, общим принципам организации исполнительной власти и требованию обеспечения единства системы исполнительной власти в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Координация деятельности органов исполнительной власти требуется не только при реализации их полномочий в пределах предметов ведения на соответствующем уровне, но и на разных уровнях.

Исследование взаимодействия органов исполнительной власти как одного из направлений совершенствования управления на пути к усилению стабильности и обеспечению поступательного развития в обществе на современном этапе, достижению высокой эффективности в экономике на базе научно обоснованной рациональности актуально и в связи с существующими практическими проблемами государственного управления, являющегося организационно-правовым выражением исполнительной власти.

На содержании этих проблем в период 1997-1999 годов в ежегодном послании к Федеральному Собранию Российской Федерации Президент России акцентировал своё внимание. Так, в Послании 1997 года подчёркивалась важность взаимодействия территориальных структур федеральных органов с региональными органами при соблюдении их компетенции и полномочий. В 1998 году констатировалась невозможность стратегического подъёма без теснейшего

взаимодействия федеральных, региональных органов власти и органов местного самоуправления. В 1999 году прямо указывается на потерю взаимодействия с органами государственной власти в регионах, отсутствие необходимой координации и согласованности между территориальными подразделениями федеральных министерств и ведомств. Необходимость формирования целостной системы государственного регулирования экономики и социальной сферы, превращения государства (т.е. в первую очередь органов исполнительной власти -прим. автора) в эффективного координатора экономических и социальных сил подчёркивалась Президентом Российской Федерации В.В.Путиным ещё в период осуществления им полномочий Председателя Правительства Российской Федерации. В Послании 2000 года Президент России вновь указал на отсутствие эффективного взаимодействия между разными уровнями власти, координации их деятельности. Одновременно с указанием на наличие сложных проблем, высшими руководителями государства ставились задачи по координации и взаимодействию органов исполнительной власти в Российской Федерации. Одним из путей решения существующих проблем в укреплении российской государственности является введение системы федеральных округов и института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах. Примером повышения роли координационных функций в деятельности государства можно назвать координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти по восстановлению экономики, организации жизнеобеспечения населения Чеченской республики в 1999-2000г.г. полномочным представителем Правительства Российской Федерации в Чеченской республике - заместителем Председателя Правительства Российской Федерации, а с ноября 2000 года - Министром Российской Федерации.

В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации в 2001 году констатируется, что укрепление государства, всей политической системы, позиций страны остаётся стратегической задачей. Консолидированная и эффективная государственная власть, налаженное взаимодействие между уровнями власти являются обязательным условием ус-

7 пеха проводимых преобразований, решения неотложных социально-экономических проблем, задач в сфере безопасности государства, защиты прав и интересов личности. Превращение государственного аппарата в эффективный, компактный и работающий механизм (а значит, улучшение координации между его звеньями - прим. автора.) остаётся среди основных направлений внутренней политики государства на 2002 год, определённых в Послании Президента Российской Федерации. Начало фактической деятельности государства по разрешению существующих проблем координации, в том числе координации внешнеэкономических и международных связей, постепенное перенесение некоторых федеральных функций на уровень федеральных округов свидетельствует об актуальности исследования координационной функции, правовых вопросов её осуществления в деятельности органов исполнительной власти (государственной администрации) субъектов Российской Федерации.

Состояние научной разработанности темы. Проблема координации в государственном управлении представляла неизменный научный интерес в 60-80-х г.г. XX века. По вопросу о сущности координации, её месте и роли в государственном управлении учёные создавали монографии или отдельные главы в них, научные статьи, выполняли диссертационные исследования (А.И.Казанник, Ю.М.Козлов, А.Е.Лунёв, С.Д.Могилевский, А.И.Недогреева, А.С.Щербаков и другие авторы). К концу XX столетия произошло существенное снижение интереса к данной проблеме, что, может быть, отчасти объяснено общим снижением роли и влияния государства в происходящих в обществе процессах, усилением частно-правовых начал. В современных условиях, характеризуемых кардинальным изменением правовой системы Российского государства, почти нет научных исследований феномена координации в деятельности органов исполнительной власти, в том числе проявления её функционального аспекта в государственном управлении или как метода государственного управления, всеобщего свойства управления, принципа государственно-управленческой деятельности.

8 Объект исследования - общественные управленческие координационные правоотношения, складывающиеся в деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Предмет исследования - научный анализ проблем теории и практики правового регулирования и практической реализации координационной функции органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в Сибирском регионе, в том числе ее" форм и обеспечения эффективности.

Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования -установление содержания и практического проявления координации в качестве функции государственного управления и функции органа государственного управления (органа исполнительной власти) в деятельности органов исполнительной власти ряда субъектов Российской Федерации Сибирского региона.

Для достижения цели исследования потребовалось решение ряда задач:

установить соотношение содержания понятия координации с содержанием таких категорий, как «государственное управление», «функция государственного управления» и «функция органа государственного управления»;

исходя из природы формы государственного управления, выявить возможные варианты форм реализации координационной функции органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации, в том числе организационно-правовых форм;

на основе имеющихся теоретических исследований, уточнить содержание понятий «условие» и «критерий» эффективности реализации координационной функции;

проанализировать сущность феномена координации и определить его функциональное содержание в государственном управлении;

провести анализ правового регулирования координационной функции, реализуемой в деятельности администрации субъекта Российской Федерации;

рассмотреть организационно-правовые и непосредственные формы реализации координационной функции в деятельности органов исполнительной

9 власти субъектов Российской Федерации;

определить роль Межрегиональной Ассоциации "Сибирское соглашение" в реализации администрациями субъектов Российской Федерации Сибирского федерального округа координационной функции;

с точки зрения соблюдения условий эффективности проанализировать практическую реализацию координационной функции в деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в Сибирском регионе на примере отдельных координационных органов.

Теоретическая и эмпирическая база исследования. В ходе исследования автор опирался на опубликованные результаты изучения различных аспектов координации в государственном управлении. Диссертация базируется также на обширном теоретическом материале научных трудов по проблемам общей теории права, конституционного права, административного права, муниципального права, теории управления и теории государственного управления, экономики. Содержательная сторона исследовавшихся проблем рассматривалась с использованием работ таких учёных, как С.А.Авакьян, В.Б.Аверьянов, А.Б.Агапов, С.С.Алексеев, А.П.Алёхин, Г.В.Атаманчук, В.Г.Афанасьев, Д.Н.Бахрах, И.Л. Бачило, К.С.Вельский, Р.Ф.Васильев, В.Г.Вишняков, В.Ф.Волович, Б.Н.Габричидзе, Б.В.Дрейшев, И.Я.Дюрягин, В.Б.Евдокимов, В.В.Игнатенко, А.И.Казанник, М.И.Клеандров, Ю.М.Козлов, А.Н.Кокотов, Н.М.Конин, Б.П.Курашвили, Б.М.Лазарев, А.Е.Лунёв, С.А.Маевский, В.И.Майоров, В.М.Манохин, С.Ю.Марочкин, Б.З.Мильнер, В.В.Невинский, В.А.Никонов, В.И.Новосёлов, А.М.Омаров, В.С.Основин, А.С.Пашков, Г.И.Петров, М.И.Пискотин, В.Д.Плесовских, Л.Л.Попов, В.С.Пронина, В.А.Рахмилович, В.Д.Свинцов, В.Е.Севрюгин, М.И.Сетров, Л.А.Симонян, Б.В.Смирнов, В.Д.Сорокин, Ю.Н.Старилов, А.П.Сунцов, Ю.А.Тихомиров, Я.Улицкий, А.В.Ушаков, В.В.Цветков, Г.Н.Чеботарёв, В.А.Юсупов, Л.С.Явич, О.М.Якуба, Ц.А.Ямпольская. Использовались и труды зарубежных ученых -Г.Брэбана, Р.Драго, Е.Старосьцяка, А.Файоля. В работе нашло свое отражение творчество российских учёных-государствоведов, изучавших правовые про-

10 блемы деятельности государства в конце XIX - начале XX века: А.И.Андреевский, В.М.Гессен, В.Ф.Дерюжинский, А.И.Елистратов, Н.И.Лазаревский.

В связи с закреплением в Конституции России федеративного государственного устройства Российской Федерации, выбор эмпирической базы исследования - деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации Сибирского региона, осуществлён на основе нескольких посылок. Прежде всего, имеют значение различия в правовом статусе субъектов Российской Федерации разных видов, существующие, несмотря на гарантируемое Конституцией Российской Федерации равноправие. В современной научной литературе о содержании этих различий исследователи выражают мнения, находящие правовое обоснование в части 5 статьи 66 Конституции Российской Федерации. Существенную роль сыграла близость правового статуса края и области как наиболее типичных субъектов Российской Федерации (54 из 89 - края и области) и Сибирского региона (9 из 19 - края и области). Принято во внимание общее понятие государственной администрации как механизма исполнительной власти, реализующего её в масштабе России и субъектов Российской Федерации, позволяющее рассматривать в качестве администрации субъекта Российской Федерации не только собственно администрацию края, области, но и правительство республики, автономного округа в составе России. Учтён и территориально-экономический фактор - близость географических условий, территориальная и экономическая целостность, наличие между хозяйствующими субъектами производственных связей большой устойчивости и интенсивности, возможности стратегического развития, связанные с использованием природных ресурсов, накопленного производственного потенциала, "человеческого фактора" и эффекта экономической интеграции субъектов Российской Федерации. Вхождение органов государственной власти субъектов Российской Федерации Сибирского региона в Межрегиональную Ассоциацию "Сибирское соглашение", отнесение их территорий в основном к Сибирскому федеральному округу также оказало своё влияние. В ходе исследования наиболее пристальное

11 внимание уделено субъектам Российской Федерации Западно-Сибирского экономического района (региона). Исследовался правовой материал, ставший известным, общедоступным в результате его официального опубликования, официальной рассылки установленному кругу адресатов или включения в состав электронных баз данных.

Западно-Сибирский экономический район (регион) включает в себя субъекты Федерации, расположенные на Западно-Сибирской равнине и части гор Южной Сибири - Республика Алтай, Алтайский край, Кемеровская, Новосибирская, Омская, Томская и Тюменская области, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа. Осуществление координации государственной администрацией Тюменской области, Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов исследовалось несмотря на отнесение их к Уральскому федеральному округу. В современный период географически и экономически данные субъекты Российской Федерации являются частью Западной Сибири, а не Уральского региона, хотя в 1944г. Тюменская область образована из территорий Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого национальных округов и части территорий Омской и Курганской областей, выведенных в 1934г. из состава Челябинской области. Развёрнутая географическая, экономическая характеристика Западной Сибири, особенности и общие направления развития расположенных в её пределах субъектов Российской Федерации изложены в соответствующей специальной литературе.

Методологическая основа исследования. Диссертационное исследование осуществлено на основе диалектико-материалистического метода познания в сочетании с методами анализа и синтеза, логического, формально-юридического, сравнительно-правового, системного и структурного, исторического и других методов.

Научная новизна исследования. Состояние научной литературы о координации позволяет утверждать недостаточную полноту исследованности этого феномена.

Проведённое исследование координации в деятельности органов исполнительной власти относительно обособленной группы субъектов Российской Федерации возможно обозначить как первое диссертационное исследование после начала коренных преобразований основ конституционного строя и правовой системы сначала союзного, а затем - российского государства. О научной новизне свидетельствует и отсутствие в тексте Конституции Российской Федерации упоминания о государственном управлении, органах государственного управления, введение в правовую практику понятия «орган исполнительной власти (исполнительный орган государственной власти)», а также предусмотренное ею наличие субъектов Федерации как государственных образований, обязательность создания их органов исполнительной власти.

В ходе исследования проведён анализ научной литературы применительно к условиям современной правовой действительности, рассмотрены отдельные дискуссионные вопросы, изучены положения Конституции Российской Федерации, федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, обобщены результаты практической координационной деятельности органов исполнительной власти.

На защиту выносятся следующие основные положения:

Координацию в функциональном аспекте следует рассматривать во взаимной связи с категориями "государственное управление", "функция государственного управления" и "функция органа государственного управления". Она сохраняет властный и юридический характер государственного управления, отражает его динамический характер, а также специфику функции государственного управления и функции органа государственного управления (органа исполнительной власти).

Реализация координации, закреплённой в государственно-властных полномочиях в качестве функции государственного управления и в качестве функции органа государственного управления, распространяется не только на управляющую подсистему и предполагает согласование действий не только ор-

13 ганов исполнительной власти при решении общих задач, а также и иных субъектов права в той или иной сфере государственного управления.

3. Координационная функция является одним из неотъемлемых качеств
осуществляемого администрацией субъекта Российской Федерации государст
венного управления или одним из видов деятельности, юридически обязатель
ным для неё как органа исполнительной власти.

4. Сформулированы дефиниции «функция государственного управле
ния», «функция органа государственного управления», «координация - функ
ция государственного управления», «координация - функция органа государст
венного управления», «форма государственного управления», «эффективность
управления», «критерий эффективности» и «условие эффективности» осущест
вления координационной функции органами исполнительной власти субъектов
Российской Федерации.

Предложен и обоснован, в том числе практическим применением, перечень условий эффективности реализации координационной функции в деятельности администрации субъекта Российской Федерации, относящихся как к содержанию координационного управленческого воздействия, так и к его форме. В их числе: тщательный подбор кадров для руководства работой координационного органа; создание координационных органов только при наличии реальных жизненных проблем и после серьёзного изучения складывающейся ситуации; осуществление мониторинга работы специальных координационных органов и исполнения координационной функции иными органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации с подготовкой предложений о совершенствовании их деятельности; ведение реестра созданных в каждом субъекте Российской Федерации специальных координационных органов.

Выявлено различие в правовом регулировании координации как функции государственного управления и как функции органа государственного управления. В качестве функции государственного управления координация осуществляется администрацией в силу статуса органа исполнительной власти

14 и закрепления за субъектом Российской Федерации определённых предметов ведения, полномочий по предметам совместного ведения, а в качестве функции органа государственного управления - в соответствии с достаточно конкретными предписаниями правовых актов.

Предложены перечень и основные характерные признаки организационно-правовых форм координации - собственно администрация края, области (правительство республики, автономного округа); должность главы администрации (Губернатора) края, области, главы республики, губернатора автономного округа; иные органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации; специальные координационные органы и отдельные должности. Определена сравнительная степень эффективности реализации координационной функции в различных организационно-правовых формах.

Предложена классификация правовых форм непосредственной реализации координационной функции - правовой акт (нормативный или индивидуальный); административный договор; иные юридически значимые действия.

Выдвинуто обоснование правовой природы Межрегиональной ассоциации экономического взаимодействия "Сибирское соглашение" как организационно-правовой формы координации, осуществляемой на «межсубъектном» уровне не только органами исполнительной, но и законодательной власти субъектов Российской Федерации Сибирского региона. Учреждение данной ассоциации, её деятельность, введение и успешное начало функционирования системы федеральных округов создают условия для юридического объединения субъектов Российской Федерации и сокращения их общего числа, то есть практической реализации интеграционного аспекта координации, выражающего её глубинную сущность.

Теоретическая и практическая значимость исследования. Выводы, к которым пришёл автор в результате исследования, могут быть востребованы в практической деятельности органов исполнительной и законодательной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации при определении

15 координационной компетенции органов исполнительной власти, организации работы по обеспечению эффективности их деятельности. Также они могут быть приняты во внимание при фактическом осуществлении органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах координационной функции. Применение результатов настоящей работы возможно в ходе дальнейшего научного изучения правовых проблем организации и деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также в процессе преподавания учебного курса "Административное право России" студентам юридических факультетов учебных заведений высшего профессионального образования.

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации опубликованы в научных статьях. Практическое применение полученных выводов проводилось диссертантом в ходе осуществления правовой поддержки законодательной и исполнительно-распорядительной деятельности главы администрации Новосибирской области, правового сопровождения деятельности полномочного представителя Президента Российской Федерации в Сибирском федеральном округе, проведении учебных занятий по курсу "Административное право" со студентами Новосибирского юридического института (филиала) Томского государственного университета. О наиболее важных научных и практических итогах диссертационного исследования сообщено на научных конференциях в Томском государственном университете (1997, 1998, 2000, 2001гг.), Алтайском государственном университете (1997г.), Новосибирском юридическом институте (филиале) Томского государственного университета (1996, 1999гг.).

Теоретические основы содержания координационной функции, форм и эффективности её реализации

Принятие гражданами Российской Федерации в 1993 году на всенародном референдуме новой Конституции России повлекло коренное изменение правовых основ организующей деятельности государства. В тексте действующей Конституции Российской Федерации отсутствует понятие "государственное управление" и в литературе высказываются мнения о постепенном уходе из научной терминологии и правовой практики "государственного управления" с заменой его "исполнительной властью"1. Исполнительная власть противопоставляется государственному управлению - не имеющей государственно-властного характера деятельности по управлению". Представляется возможным рассматривать такую точку зрения как неоднозначную. Отсутствие понятия "государственное управление" в Конституции России само по себе не даёт оснований соглашаться с таким мнением, отказывать этой категории в праве на существование. То, что государственное управление продолжает оставаться неотъемлемой частью правовой практики, подтверждается, прежде всего, включением в Классификатор правовых актов, утверждённый Указом Президента Российской Федерации, раздела "020.000.000 Основы государственного управления". О недопустимости противопоставления государственного управления и исполнительной власти обоснованное мнение предложено также Ю.М.Козловым, полагающим, что отсутствуют сущностные различия концепций "разделения труда в государственном аппарате" и "разделения властей", а государственное управление, как организационно-правовая категория, является необходимым условием практической реализации исполнительной власти, как политико-правовой категории. Сама исполнительная власть может быть представлена как организационная деятельность уполномоченных государственных органов в сфере реализации законодательства и контроля за исполнением законов и подзаконных актов, совокупность полномочий различных органов государства, обеспечивающих выполнение исполнительно-распорядительных, надзорных, контрольных и иных его функций, подсистема государственной власти, основными функциями которой является обеспечение и ведение непосредственного управления общественными процессами, сознанием, поведением и деятельностью людей.

Существование любой отрасли права, также как и отраслевой юридической науки, в целом невозможно без развитой системы понятий3, поэтому в настоящей работе важное место отведено уточнению содержания основополагающих для исследования категорий. Исходя из отнесения государственного управления к одному из видов социального управления, основываюсь на понимании его как государственно-властной исполнительно-распорядительной непосредственно организующей деятельности системы органов исполнительной власти по обеспечению сохранения, воспроизводства и развития экономической, социально-культурной и административно-политической сфер управления, осуществляемой в соответствии с требованиями правовых норм.

Предложенное понимание следует из обобщения результатов исследований, полученных административно-правовой наукой как до начала коренных преобразований в России, так и позже". Характерные признаки государственного управления могут быть раскрыты следующим образом:

Во-первых, предусмотренное в качестве направленности деятельности органов исполнительной власти, обеспечение сохранения и развития экономической, социально-культурной и административно-политической сфер управления является необходимой конкретизацией понимания социального управления, как воздействия на общество с целью его упорядочения, сохранения качественной специфики, совершенствования и развития применительно к одному из его видов - государственному управлению, объектами которого выступают отрасли, составляющие в совокупности именно указанные сферы. Во-вторых, осуществление исполнительно-распорядительной деятельности органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с требованиями правовых норм означает обязательное согласование каждого конкретного управляющего воздействия с предписаниями норм права, содержащимися в различных источниках - прежде всего в Конституции Российской Федерации, конституциях, уставах субъектов Российской Федерации, законах (как федеральных, так и субъектов Российской Федерации), в иных правовых актах (Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации), что закрепляется как одна из их обязанностей на уровне федерального закона и является обязательным признаком правового государства (признание государством как правительством юридических норм, изданных им же, как законодателем"1). В-третьих, государственное управление осуществляется не разрозненно каждым органом исполнительной власти в отдельности, а все они вместе действуют как целостная система - единый, динамично развивающийся государственно-правовой механизм взаимодействия, взаимосогласованности, взаимообусловленности её элементов, каждому из которых определены своё место и роль. В-четвёртых, понимание остальных признаков аналогично сложившемуся в административно-правовой науке за годы исследований существа государственного управления и обобщённому Ю.М.Козловым (государственно-властная, исполнительно-распорядительная непосредственно организующая деятельность специальных субъектов - органов исполнительной власти).

В современных определениях государственного управления отсутствует упоминание о нём как средстве достижения программных целей правящей партии. Наличие этого признака в более ранних определениях основывалось на конституционно закреплённой руководящей и направляющей роли в обществе одной политической организации - КПСС (в ст.6 Конституции СССР - до декабря 1988г., в ст.6 Конституции РСФСР - до октября 1989г.)"1. Такое изменение научного понимания содержания понятия "государственное управление" обеспечивает схожесть с результатами исследований конца XIX в. - начала XX в. Российские учёные-правоведы дореволюционного периода видели принципиальную сущность осуществляемого государством управления в обеспечении безопасности и благосостояния граждан, содействии им в развитии культурных интересов и удовлетворении материальных и духовных потребностей, осуществлении интересов государственной и общественной жизни. Кроме того, оно позволяет сблизиться с достижениями науки других стран. Например, во Франции в качестве цели государственной администрации принято определять реализацию функций текущего управления, сопряжённых с обеспечением общего интереса.

Координация - функция государственного управления и функция органа государственного управления

В 70-е, 80-е, 90-е годы 20 века выходили в свет специальные монографические исследования о координации1, отдельные статьи, посвященные тем или иным аспектам координации или координации в отдельных отраслях государственного управления. Координация в государственном управлении изучалась исследователями, занимавшимися не только узко этой проблемой, но и иными проблемами государственного управления, причём как в монографиях", так и в научных статьях4. О содержании и месте координации в управлении наряду с отечественными учеными размышляли зарубежные исследователи1.

Учёные признают или не признают функциональную природу координации, если признают, то относят её к числу функций государственного управления или органа государственного управления. Но существуют и несколько особых подходов к проблеме координации. Например, в соответствии с позицией А.Файоля координация является одной из характеристик управления или административной функции, которая реализуется наряду с другими важнейшими функциями в процессе правления предприятием. Он исходит из различности значений "правления" и "управления".лПравить" значит вести предприятие к его цели, обеспечить действие шести существенных функций, одна из которых - управление. Координировать, по его мнению, означает "связывать, объединять, гармонизировать все действия и все усилия", "согласовывать все операции в предприятии таким образом, чтобы обеспечить его функционирование и успех"". В соответствии с позицией С.Д.Могилевского координация представляет собой "элемент общей функции управления, осуществляющий часть управленческой деятельности по подготовке и принятию управленческого решения с целью целенаправленного согласования, упорядочения деятельности элементов и развития процессов системы в целом на основе действующих в них закономерностей, для реализации общих задач".

Ю.М.Козлов, исследуя феномен координации применительно к государственному управлению в сфере экономики, обобщил предложенные в науке точки зрения о возможных способах её проявления. Результаты обобщения показывают, что координация существует в качестве элемента управления, самостоятельной функции управления, элемента любой функции управления или несамостоятельной функции управления, функции управления как процесса и элемента деятельности аппарата управления, феномена, составляющего содержание управления или его цель, согласованности действий только объектов управления или не соподчинённых сторон, участвующих в процессе управления, метода управления. При этом Ю.М.Козлов исходит из понимания координации в широком смысле как всеобщего свойства управления, имеющего место в любых управленческих отношениях. Координация в узком смысле - установление согласованности между индивидуальными работами в деятельности того или иного органа государственного управления либо по отдельным специальным вопросам". В качестве определения сущности координации такая позиция не вызывает возражений, но есть и иные точки зрения. В соответствии с позицией А.Е.Лунёва, координация означает "согласование и установление целесообразного соотношения действий различных органов, их структурных подразделений и служащих для достижения определённых целей с наименьшими затратами сил и средств" . По мнению польского административиста Е.Старосьцяка, цель координации состоит в создании условий для сотрудничества административных органов в разрешении общей для них социальной проблемы. В данном случае место координации в управленческом цикле определено только на подготовительном этапе к практическому государственному управлению и только в отношении административных органов, т.е. субъектов, составляющих управленческую подсистему. Создание условий для сотрудничества (единства действий) органов исполнительной власти осуществляется, прежде всего, специальными требованиями правовых документов, обязывающими их координировать свою деятельность с деятельностью других субъектов права. Представляется недостаточным ограничивать субъектный состав координационных отношений только органами исполнительной власти. Например, в Кемеровской области ответственность за координацию деятельности общественных приёмных в городах и районах возложена на начальника организационно-территориального департамента администрации области. Специальным постановлением главы администрации Новосибирской области1 утверждена областная целевая программа координации деятельности администрации и правоохранительных органов по усилению борьбы с преступностью на 1999 год. В Тюменской области координация деятельности органов государственной власти и прокуратуры (терминология источника - прим.авт.), государственных учреждений и предприятий в сфере архивного дела - задача управления по делам архи-вов администрации Тюменской области. Из практики Томской области видно, что одной из задач Координационного совета по вопросам деятельности строительного комплекса является координация конкретных мероприятий, направленных на развитие производственной базы стройиндустрии, увеличение объёмов строительства жилья, объектов соцкультбыта, внедрение новых прогрессивных технологий". Примеры есть и в Омской области. Так, среди функций комитета по делам науки и высшей школы администрации области присутствуют носящие координационный характер. К их числу можно отнести взаимодействие с федеральными органами исполнительной власти в сфере науки и образования, академиями наук, общественными объединениями научного и образовательного направлений, объединениями руководителей учебных заведений, координационными, экспертными, проблемными, научно-техническими советами, совместное с комитетом по образованию администрации области обеспечение создания и функционирования системы непрерывного образования.

Организационно-правовые формы реализации координационной функции

Правовое регулирование организационно-правовых форм реализации координационной функции в деятельности администрации субъекта Российской Федерации имеет определённую историю. В настоящее время только историко-правовым значением обладают Закон РФ «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации» (с вступлением в силу ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» утратил силу) и несколько указов Президента России, регулировавших вопросы организации исполнительной власти края, области, автономного окру-га (с 27.06.2000 положения этих указов Президента России утратили юридическую силу3). Действующий ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» регламентирует основы организационно-правового аспекта статуса администрации (высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации независимо от его вида, указывая на самостоятельность в определении не только наименования, но и структуры, порядка её формирования (п.1 ст. 17, п.З ст.20). Это означает перемещение основного объёма правового регулирования организационно-правовых форм реализации координационной функции администрациями субъектов Российской Федерации с федерального уровня на уровень субъектов федерации, повышение самостоятельности их органов власти, действительную реализацию потенциала федеративного государства, выражающегося в возможности учёта интересов субъектов Российской Федерации. Существование единого федерального закона об органах государственной власти субъектов Российской Федерации всех предусмотренных Конституцией России видов можно охарактеризовать как один из шагов к обеспечению подлинно равного правового статуса субъектов Российской Федерации, сомнение в наличии которого усматривается из содержания части 5 статьи 66 Конституции России и порождает научную дискуссию о сущности федерации и правовом статусе её субъектов.

Первая организационно-правовая форма координации - администрация края, области, правительство республики, автономного округа. Её преимущество перед другими организационно-правовыми формами основано на особенностях статуса администрации, правительства субъекта Российской Федерации как органа исполнительной власти, определяемого федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации. Конституции, Уставы субъектов Российской Федерации Западно-Сибирского региона (включая и Тюменскую область, несмотря на отнесение её к Уральскому федеральному округу) как правовые средства конкретизации конституционных полномочий органов государственной власти1 содержат нормы, определяющие администрацию, правительство соответствующего субъекта Российской Федерации в качестве организационно-правовой формы государственного управления. Вместе с тем, анализ положений этих правовых актов показывает разную структурированность администраций, правительств субъектов Российской Федерации. Например, в Алтайском крае в состав администрации края включаются, наряду с её главой, заместители главы краевой администрации, руководители подчиненных главе администрации края управленческих структур и их заместители. Исчерпывающий перечень этих управленческих структур в тексте Устава Алтайского края не определён, определяется он в процессе управления краем. Аналогичным образом определён состав администрации Тюменской области. В нее включены вице-губернатор области, заместители губернатора области, руководители и должностные лица структурных подразделений админи-страции. Устав Иркутской области включает в состав администрации области Губернатора - Главу администрации области, первых заместителей главы администрации области, заместителей главы администрации, руководителей структурных подразделений администрации области4. Разработчики Устава Омской области обошли своим вниманием вопрос о составе администрации этого субъекта Российской Федерации. В тексте Устава имеется упоминание о том, что органы государственной власти формируются областью самостоятельно и губернатор возглавляет работу администрации области как исполнительного органа государственной власти области. Есть также статьи, посвященные первому заместителю и заместителям губернатора (ст.ст.55, 56 Устава Омской области). Анализ положений Устава Омской области позволяет сделать вывод о безусловном включении в состав администрации данного субъекта федерации должностей губернатора и его заместителей, в том числе - первого. В тексте Устава Кемеровской области состав областной администрации также не закреплён прямо, но есть указание на то, что губернатор области возглавляет её и самостоятельно формирует органы администрации области1. Использование подобных формулировок законодателем Кемеровской области даёт основание говорить о включении в структуру (состав) администрации Кемеровской области главы администрации и её органов, определяемых губернатором (главой администрации) области в ходе повседневной управленческой деятельности. В состав администрации Новосибирской области, наряду с её главой и структурными подразделениями: департаментами, управлениями, комитетами, отделами и другими включены первые заместители, заместители главы областной адми-нистрации". Данная особенность содержания Устава Новосибирской области может быть оценена как черта, отличающая его от Уставов других субъектов федерации, упоминающих о структурных подразделениях и органах соответствующей администрации, но не раскрывающих содержание данного понятия. Аналогичная характеристика может быть дана и Уставу Томской области. В состав администрации Томской области включаются глава администрации и подчинённые ему органы управления и структурные подразделения3 - комитеты, управления, департаменты и другие структурные подразделения, непосредственно подчинённые главе администрации и его заместителям. В свою очередь, Правительство Ханты-Мансийского автономного округа состоит из Председателя Правительства, заместителей Председателя Правительства и членов Правительства".

Непосредственные формы реализации координационной функции

Одна из распространённых классификаций непосредственных форм управленческой деятельности предлагает подразделять их на правовые и неправовые. О неудачности такой терминологии обоснованное мнение высказа-но Б.М.Лазаревым и Ю.М.Козловым, предложившими разделять виды непосредственных форм управленческой деятельности на влекущие за собой наступление определённых правовых последствий и не влекущие таких последствий. К числу не влекущих правовых последствий непосредственных форм управленческой деятельности все исследователи, допускавшие справедливость подобной классификации, относят разного рода организационные действия (организационные, организационно-технические, организационно-массовые мероприятия) и материально-технические операции.

В соответствии с точкой зрения, поддержанной многими учёными, влекущие правовые последствия непосредственные формы государственного управления это, прежде всего, издание нормативных актов государственного управления и издание ненормативных актов государственного управления. Позиция других учёных заключается в использовании единого наименования -«издание субъектами государственного управления правовых актов», независимо от того, содержат эти правовые акты нормы права или индивидуальные властные предписания. Как правило, этот вид форм государственного управления именуется как «издание актов управления», «принятие правовых актов (решений)»1.

Представляется, что определять как различные виды форм государственного управления принятие (издание) нормативных актов и индивидуальных актов государственного управления нет достаточных оснований. Так же недостаточно точным представляется наименование этого вида форм государственного управления - «издание актов государственного управления». Во-первых, правовой акт, издаваемый (принимаемый) органом исполнительной власти (субъектом государственного управления) является актом этого органа независимо от его конкретного правового содержания. Во-вторых, управленческие решения должны иметь очевидное внешнее выражение. Устанавливая определённое правило поведения или предписывая действовать определённым образом конкретному лицу, орган исполнительной власти облекает свое властное веление в одну и ту же форму, предусмотренную законом или положением о нём - акт этого органа исполнительной власти, обязательный к исполнению независимо от конкретного содержания (в случае издания в пределах компетенции органа, ст.22 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»). В-третьих, деятельность администрации субъекта Российской Федерации по изданию (принятию) правовых актов является важным видом её деятельности, но данная деятельность может быть охарактеризована лишь как определённая процедура, необходимо предшествующая появлению акта администрации и не заменяющая акт администрации. Не всегда проект правового акта администрации становится актом, даже пройдя все необходимые этапы процедуры подготовки. Только акты администрации как властные веления, предписания, совершаемые в установленном порядке и влекущие определённые правовые последствия являются актами управления1, то есть формой, в которую облекается управленческий замысел. Правовые последствия влекут только правовые акты, принятие которых предусмотрено законом и осуществлено в пределах компетенции принявшего их органа. Такой вывод подтверждается практикой. Например, в Новосибирской области утверждено специальное Положение, регулирующее порядок подготовки актов Главы администрации Новосибирской области. Данным положением предусматривается единый порядок подготовки правовых актов Главы администрации области и им не устанавливается каких-либо особых процедур для подготавливаемых актов нормативного или ненормативного содержания". По изложенным основаниям предлагается именовать данную правовую форму реализации координационной функции - «правовой акт органа государственного управления (исполнительной власти)».

В литературе предлагается дополнительно выделять такие виды форм государственного управления как административные договоры и совершение иных юридически значимых действий. При этом некоторые авторы предусматривают самостоятельное существование административных договоров в качестве формы государственного управления3, а некоторые не предусматривают, предполагается включение административных договоров в число иных юридически значимых действий4.

Административный договор как одна из непосредственных форм государственного управления не относится к числу обделённых вниманием исследователей. Несмотря на это, проблема административного договора не стала достаточно исследованной, многие вопросы остаются.

Автор специально посвященного теории административного договора диссертационного исследования - А.В.Дёмин, определил заключение административных договоров в качестве одной из форм государственного управле-ния". Развитие этой мысли было продолжено им в вышедшей позже моногра-фии. Однако, придание административному договору статуса формы государственного управления является, на наш взгляд, необоснованно широким пониманием его. Административный договор по своей правовой природе есть соглашение двух и более сторон, определяющее порядок их совместной деятельности по реализации взаимозависимых и взаимосвязанных элементов компетенции в случаях, когда властных полномочий каждого из участников такого соглашения в отдельности недостаточно для осуществления управленческой деятельности. То есть, административный договор призван согласовать действия двух или более субъектов государственного управления, обеспечить координацию их действий, создать необходимые условия для последующего осуществления управления.